Resumen: El propósito de este artículo es comparar la legislación establecida
en el Estatuto Provisional del Imperio Mexicano para gobernar
los departamentos imperiales, y la forma de practicarlo en el
de Sonora. Los tres primeros apartados están dedicados a describir
el proceso de establecimiento del Segundo Imperio, así como
a clarificar lo que es en general un estatuto, y en particular el
Provisional del Imperio Mexicano. En el cuarto y quinto apartados
se analiza el título IX del Estatuto, que establece el marco institucional
departamental; y el sexto incluye las conclusiones.
Palabras clave: estatuto, Sonora, prefecto, emperador, departamento y ayuntamiento.
Abstract:The purpose of the present article is to compare legislation established
in the Provisional Statute of the Mexican Empire, which
governed imperial departments, and the way it was enacted in
Sonora.This article consists of six parts.The first three describe the
establishment process of the Second Empire and clarify the
meaning of a statute in general, and the Provisional Statute of
the Mexican Empire in particular. In the fourth and fifth parts,
we analyze title IX of the Statute, which establishes the institutional
framework for the departments. The sixth part contains
conclusions.
REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIX / NO. 40. 2007
1 Profesora-investigadora del Programa de Historia Regional de El Colegio de Sonora.
Correspondencia: Avenida Obregón No. 54, colonia Centro, C. P. 83000. Hermosillo, Sonora, México.
Teléfono 01 (662) 259-53-00. Correo electrónico: ztrejo@colson.edu.mx
Estatuto Provisional del Imperio Mexicano:
su aplicación al gobierno departamental sonorense,
1865-1866
Zulema Trejo*
Derechos reservados de El Colegio de Sonora, ISSN 1870-3925
174 REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIX / NO. 40. 2007
El Segundo Imperio Mexicano
Las reclamaciones financieras de Francia, España e Inglaterra al gobierno
mexicano, encabezado por Benito Juárez, dieron pie al proceso de establecimiento
del Segundo Imperio. A las exigencias siguió la invasión del puerto
de Veracruz; los convenios de La Soledad; el retiro de las tropas españolas e
inglesas y el avance del ejército francés, que culminó con la toma de la
Ciudad de México; el establecimiento de una asamblea de notables, que optó
por un gobierno monárquico para el país y el funcionamiento de una
regencia, en tanto llegaba a México el príncipe católico que dirigiría los destinos
nacionales como emperador.
El 3 de octubre de 1863, una comisión de notables mexicanos se presentó
en el castillo de Miramar, para brindar al archiduque Fernando Maximiliano
de Austria la corona imperial mexicana. El ofrecimiento fue rechazado
parcialmente, es decir, él puso dos condiciones: pidió pruebas escritas del
deseo del pueblo mexicano de aceptarlo como emperador y que Francia le
proporcionara garantías para salvaguardar al imperio de cualquier peligro,
que atentara contra su integridad e independencia. El 10 de abril de 1864,
después de allanar varios obstáculos, la comisión se presentó de nuevo en
Miramar a reiterar el ofrecimiento. En esta ocasión, el archiduque no puso
reparos y aceptó. El 28 de mayo de 1864 llegaron los emperadores al puerto
de Veracruz y el 12 de junio entraron a la Ciudad de México. Una de las tareas
principales que enfrentó el soberano al hacerse cargo del gobierno, fue
establecer las instituciones que regirían al imperio. Sin embargo, en el corto
plazo no avanzó de manera significativa en esa dirección, pues sólo estableció
un gabinete ministerial, encargado de ayudarlo a gobernar el país.
El Estatuto Provisional del Imperio Mexicano
Antes de describir el contenido del Estatuto Provisional del Imperio
Mexicano, es conveniente aclarar a qué se refiere al documento. Para hacerlo,
se analizará el término desde las perspectivas jurídica e histórica. Según
la primera, actualmente se considera un estatuto “[…] a una ley, ordenanza
o reglamento y también al conjunto de leyes o reglas relativas a una mate-
Key words: statute, Sonora, prefect, emperor, department and city council.
ria jurídica determinada [...]” (Trigueros Gaisman 2002, 858). Según la
perspectiva jurídica del siglo XIX, se le definió como “El establecimiento ó
regla que tiene fuerza de ley para el gobierno de algun cuerpo.” (Escriche
1885, 243). Un diccionario común de la misma centuria definió la palabra
también en términos jurídicos: “[…] cada una de las instrucciones, ordenanzas,
establecimientos, reglamentos ó reglas que tienen fuerza ó autoridad
de ley, para el gobierno de algun cuerpo, de alguna sociedad […]” (Nuevo
diccionario de la lengua castellana 1888, 550).
La definición jurídica de estatuto no ha variado a través de los años, por
consiguiente no hay duda de que al momento de su promulgación, el
Estatuto imperial era en términos jurídicos un conjunto de reglas provisionales
destinadas a poner orden en el gobierno del país, otorgándole al
soberano un poder amplio que le permitiría acabar con la inestabilidad
institucional imperante.
La situación varía si se considera la definición de estatuto desde la perspectiva
histórica. En este sentido, el documento, promulgado por Maximiliano,
no tiene raíces tan antiguas como pareciera cuando se le ve desde el
ángulo jurídico, que remonta el uso del término a la Edad Media. Históricamente,
el estatuto data de la época de la restauración, es decir, de 1815 a
1830, cuando en Europa se restablecieron los monarcas derrocados durante
la revolución francesa y el imperio napoleónico. De estas restauraciones, la
principal fue la de Francia, a donde regresó como monarca el hermano de
Luis XVI, quien reinó con el nombre de Luis XVIII. Fue él el primero en promulgar
lo que se conoce como carta otorgada, documento que desde el punto
de vista jurídico es un estatuto para gobernar al país, pero políticamente se
define como un conjunto de leyes dictadas por el soberano para reconocer
los derechos del pueblo, pero sin concederle a éste la detentación de la
soberanía.1
En el mismo tenor, en 1834 la reina regente de España otorgó un estatuto
que limitó su poder. Si bien el documento estableció cortes, y reconoció
que la soberanía era compartida por éstas y el monarca, concentró el poder
Legislativo y Ejecutivo en manos del soberano. Otro ejemplo de carta otorgada
o estatuto lo constituye el que rigió en Piamonte a partir de 1849, y
que se extendió a toda Italia después de la unificación. Es en esta tradición
TREJO/ESTATUTO PROVISIONAL DEL IMPERIO MEXICANO 175
1 Jacques Droz (1981) y FranVois Furet (1998) han analizado tanto el contexto en que se publicó
este documento, como los motivos de Luis XVIII para promulgarlo. En lo general, ambos autores coinciden
en que era imposible regresar al gobierno anterior a la revolución, por lo cual debían concederse al
pueblo los derechos conquistados en el transcurso de ella y del imperio; pero de igual manera para el
soberano era inconcebible gobernar sin ser el depositario de la soberanía, por lo cual la carta otorgada
por Luis XVIII fue un documento en el que, voluntariamente, el monarca limitó su poder en beneficio de
sus súbditos, pero sin renunciar a ser el único depositario de la soberanía.
176 REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIX / NO. 40. 2007
2 Este proyecto es un manuscrito que se supone está escrito de puño y letra de la emperatriz Carlota.
Consta de 65 artículos que contemplan, entre otras cosas, el establecimiento de un senado y el restablecimiento
de las audiencias y diputaciones provinciales (Del Arenal 1998).
de autolimitación del poder soberano, donde se enmarca el documento promulgado
por Maximiliano en 1865.
Analizado desde la perspectiva histórica, es posible discernir algunas de
las contradicciones que historiadores del derecho, como Jaime del Arenal
(2002, 855), han visto en el Estatuto Provisional. En primer lugar, no es
posible buscar en él indicios de una constitución, pues si se considera la tradición
en la que se enmarca este tipo de documentos, se ve claramente que
su intención no era ser una carta constitucional, sino una otorgada graciosamente
por el soberano, quien accedía a limitar el poder absoluto en beneficio
de sus súbditos. Por otra parte, al considerar al Estatuto desde la perspectiva
histórica, el sistema de gobierno delineado fue una monarquía moderada,
es decir, una etapa intermedia entre las monarquías absolutas del Antiguo
Régimen y las constitucionales europeas de la segunda mitad del siglo XIX.
Tanto la perspectiva jurídica como la histórica son necesarias para comprender
lo que fue el Estatuto Provisional del Imperio Mexicano; no son
excluyentes, antes bien se complementan. El documento promulgado por
Maximiliano contenía una serie de reglas para ordenar el gobierno del país;
pero este conjunto fue una concesión del monarca a sus súbditos, una
manera de limitar el poder absoluto del cual estaba investido y, a fin de
cuentas, el diseño de una forma de gobierno antecedente de la monarquía
constitucional en que se hubiera transformado el imperio mexicano de
haber sobrevivido.
La promulgación del Estatuto imperial se produjo el 10 de abril de 1865.
Cuándo, dónde y cómo fue elaborado son preguntas para las cuales no hay
respuestas concretas en la historiografía. Algunos autores sugieren que el
emperador trabajó en él desde que se encontraba en Europa; asimismo mencionan
que los emigrados mexicanos que se encontraban a su lado le ayudaron
en la labor (Tena Ramírez 1997, 669). Esta versión es cuestionada por
Jaime del Arenal, quien menciona que el esquema legislativo en el que trabajó
Maximiliano mientras estuvo en Trieste, fue un proyecto de constitución
que poco o nada tiene que ver con el Estatuto promulgado en 1865.2
El Estatuto fue firmado por Maximiliano y sus ministros: José Fernando
Ramírez, de Relaciones Exteriores y encargado interino del Ministerio de
Estado; Juan D. Peza, a cargo del de Guerra; el de Fomento, Luis Robles
Pezuela; el de Justicia, Pedro Escudero y Echánove; el de Gobernación, José
María Cortés y Esparza y el subsecretario de Hacienda, Félix Campillo.
TREJO/ESTATUTO PROVISIONAL DEL IMPERIO MEXICANO 177
¿Tuvieron algunos más influencia que otros en su redacción?, ¿se limitaron
los ministros a ratificar un documento redactado enteramente por el emperador?
o por el contrario, ¿fue el soberano quien ratificó un instrumento
jurídico en cuya elaboración no tuvo ingerencia alguna?
Si se considera el hecho de que los estatutos o cartas otorgadas pertenecían
a la tradición europea de la época de la restauración, es posible que
tanto el emperador como los ministros la conocieran. Maximiliano gobernó
las posesiones austriacas en Italia, pocos años después de promulgado el
Estatuto de Piamonte; los ministros que firmaron el documento eran conservadores
y liberales moderados, hombres cuyo modelo político se encontraba
en los gobiernos europeos (Pani 2001, 46). Así pues, es factible plantear
que tanto el emperador como sus ministros pudieron haber llegado, sin
muchas dificultades, a un consenso respecto a las características que
debía poseer el documento, que regiría los primeros tiempos del imperio
mexicano.
Descripción del Estatuto
El Estatuto Provisional del Imperio Mexicano está integrado por 18 títulos y
81 artículos. El documento puede dividirse en dos partes no proporcionadas:
una referente a la organización del gobierno imperial, constituida por
la mayoría de los títulos básicos, para considerarse como un estatuto en el
sentido jurídico del término. Otra que esboza algunos trazos referentes a la
forma de gobierno, soberanía, ciudadanía y las garantías individuales, elementos
que desde la perspectiva jurídica, pudieran considerarse componentes
que bosquejan una constitución. Los títulos que lo componen son: Del
Emperador y la Forma de Gobierno, Del Ministerio, Del Consejo de Estado,
De los Tribunales, Del Tribunal de Cuentas, De los Comisarios Imperiales y
Visitadores, Del Cuerpo Diplomático y Consular, De los Prefectos Políticos,
Subprefectos y Municipalidades, De Las Prefecturas Marítimas y Capitanías
de Puerto, De la División Militar del Imperio, de la Dirección de Obras
Públicas, Del Territorio de la Nación, De los Mexicanos, De los Ciudadanos,
De las Garantías Individuales, Del Pabellón Nacional, de la Posesión de los
Empleos y Funciones Públicas y De la Observación y Reforma del Estatuto.
El título primero, Del Emperador y la Forma de Gobierno, se compone
de nueve artículos en los cuales se establece que el país quedó organizado
como una monarquía moderada. En cuanto a la soberanía, se depositó en el
monarca hasta que se decretara la organización definitiva del imperio. La
adjudicación de la soberanía al emperador es el rasgo distintivo de este títu178
REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIX / NO. 40. 2007
lo, tanto como del Estatuto en general, pues insertó el documento en la tradición
de las cartas otorgadas de principios del siglo XIX, asimismo definió
una forma de gobierno intermedia entre el sistema absolutista, predominante
en Europa antes de la Revolución Francesa, y las monarquías constitucionales,
prevalecientes en la mayor parte de los países europeos en tiempos del
Segundo Imperio Mexicano.
El título dos, De los Ministerios, compuesto por tres artículos, estableció
la forma en que los ministros tomarían posesión de sus cargos, y los facultó
para elaborar el reglamento para su marcha, y previó la manera de suplir las
ausencias de los titulares. En los nueve títulos siguientes se especificó, en
forma general, el funcionamiento de las diversas instituciones del gobierno
imperial, tales como el Consejo de Estado, los tribunales y el Tribunal de
Cuentas, entre otros. De igual forma, las atribuciones de los comisarios y visitadores
imperiales.
De los siete títulos restantes, seis hacen referencia al país y sus habitantes.
En el título XII se definen los límites de la nación, y se da a conocer una
división territorial nueva. Los títulos XIII y XIV definen quiénes pueden ser
considerados mexicanos o ciudadanos mexicanos. El XV está conformado
por 20 artículos en los cuales se expresan las garantías individuales. El título
XVII lo compone un artículo, que establece la fórmula mediante la cual
todo funcionario público deberá tomar posesión de su cargo. El último título
establece la vigencia del Estatuto, asimismo reafirma su carácter provisional
al establecer en su último artículo, que al cabo de un año el emperador
recibirá por escrito las observaciones que puedan servir para modificarlo y
mejorarlo.
El gobierno departamental
La segunda parte de este artículo está basada en el título IX, De los Prefectos
Políticos, Subprefectos y Municipalidades, que estableció cómo debían
gobernarse los departamentos del imperio. Es el segundo en extensión,
después del referente a las garantías individuales; está compuesto por 15
artículos, dos contienen fracciones en las que se detallan más específicamente
la serie de artículos de las que son parte; en ésta, que comprende del
28 al 44, se define la figura del prefecto, el subprefecto, los alcaldes municipales
y los consejos departamentales. Se enuncian de manera breve y
esquemática las atribuciones de prefectos y alcaldes, así como la forma en
que debían elegirse los miembros del ayuntamiento. Las atribuciones de
los funcionarios municipales no están definidas en este título, al respecto
TREJO/ESTATUTO PROVISIONAL DEL IMPERIO MEXICANO 179
el artículo 44 establece que serán enunciadas en una ley aparte (véase cuadro
1).
Instancia Facultades
Prefectos Administrar los departamentos
Subprefectos Representar a los prefectos en cada distrito del departamento
Consejo Departamental Aconsejar al prefecto, frenar los abusos en la administración
distrital e introducir mejoras en los pueblos
Fuente:Tena Ramírez (1997).
Cuadro 1
Funcionarios departamentales y sus facultades
El marco institucional, creado para regir los departamentos, difirió bastante
del que prevaleció durante el gobierno federal republicano. La diferencia
más obvia fue la sustitución del gobernador, un funcionario autónomo
electo popularmente, por el prefecto, nombrado por el emperador y cuyas
funciones se limitarían a cuidar la administración del departamento a su
cargo, y dejaría en manos del soberano todas las decisiones referentes a los
ámbitos militar y fiscal. Otra gran diferencia entre la estructura republicana
e imperial fue la abolición de las legislaturas estatales, y la creación de consejos
departamentales, agrupaciones con facultades muy restringidas, incluso
menores de las que en su momento tuvieron las juntas y asambleas
departamentales, establecidas durante el centralismo. Los funcionarios
imperiales no eran sino delegados del emperador, como lo señaló de manera
clara el Estatuto al referirse a los prefectos y subprefectos.
En Sonora, el gobierno imperial se estableció a mediados de 1865,
cuando se había promulgado el Estatuto, por lo tanto en la parte del país
dominada por el imperio existía una configuración territorial nueva. Ello
modificó el territorio sonorense, y lo dividió en tres departamentos:
Arizona, Álamos y Sonora (véase mapa); cada uno debía contar con un
gobierno independiente, de acuerdo con lo establecido por el Estatuto, conformado
por tres ámbitos separados: gobierno civil, encabezado por el prefecto;
ámbito militar, dirigido por un comandante militar y esfera fiscal,
conducida por el administrador principal de rentas (véase diagrama).
En los tres departamentos imperiales que conformaban La Sonora, término
con el que las autoridades denominaban colectivamente a Sonora,Arizona
180 REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIX / NO. 40. 2007
y Álamos, se estableció la estructura de gobierno descrita. Los datos obtenidos
hasta ahora indican que al menos en las tres entidades imperiales se
nombraron prefectos: Santiago Campillo para el de Sonora, José Moreno
Bustamante para Arizona y José María Tranquilino Almada para Álamos.
En el Estatuto, los prefectos se definen como los delegados del emperador
y administradores del departamento, como tales debían ser nombrados
por el soberano. Además, para realizar sus labores tenían que asesorarse con
el Consejo Departamental, conformado “[...] del funcionario judicial más
caracterizado, del administrador de rentas, de un propietario agricultor, de
un comerciante y de un minero ó industrial, según convenga á los intereses
de los departamentos” (Tena Ramírez 1997, 674). Esta era la teoría, ¿cómo
funcionó en la práctica? A Sonora las leyes imperiales llegaron a través de los
oficiales franceses, que invadieron Guaymas en marzo de 1865. Una vez
Mapa
División territorial de La Sonora, 1865-1866
Arizona
Sonora
Álamos
Fuente: O’Gorman 1966.
TREJO/ESTATUTO PROVISIONAL DEL IMPERIO MEXICANO 181
derrotada la Guardia Nacional sonorense, el coronel Garnier nombró
autoridades nuevas, para sustituir a las republicanas. En este punto se ve
un rompimiento con lo establecido en la legislación imperial, pues Garnier
se atribuyó una función correspondiente al soberano, aunque cabe pensar
que Sonora no fue un caso único en este sentido, ya que en la situación de
guerra imperante, los oficiales en campaña nombraban autoridades en el
lugar que tomaban.
Garnier asignó como funcionario principal de la incipiente administración
departamental sonorense a Santiago Campillo, que ocupó el cargo de
subprefecto del distrito de Guaymas.3 Dicha designación no sólo contradijo
lo establecido en el Estatuto, sino que Campillo se nombró a sí mismo prefecto
imperial con todas sus facultades, lo cual representó una trasgresión
nueva de lo marcado por la legislación imperial.
En el Estatuto, las atribuciones de los prefectos no están expresadas claramente.
Sólo estaban facultados para nombrar a los subprefectos, alcaldes
municipales y demás funcionarios de su administración. Al señalarlos como
3 Carta de un particular (la firma es ilegible), dirigida al comisario imperial general Manuel Gamboa,
el 10 de octubre de 1865, en el Archivo General de la Nación (AGN), Legajos de gobernación, legajo 1726,
expediente 1.
Comandante militar
Diagrama
Estructura del gobierno departamental
Prefecto superior político
Subprefecto de distrito Consejo departamental Aministrador principal
de rentas del departamento
Consejo distrital Administrador
de rentas
del distrito
Alcalde municipal
Ayuntamiento
Fuente:Trejo (1999).
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responsables de manejar el departamento, se infería que estaban a cargo de la
educación, salud, conservación de los caminos, seguridad, etcétera, sin
embargo se les prohibió intervenir en el manejo de las finanzas y las tropas,
ámbitos de importancia primordial, sobre todo si se toma en cuenta que
debían regir sus departamentos en medio de una guerra. Las finanzas departamentales
se dejaron a cargo del administrador principal, y lo militar del
comandante; ambos funcionarios bajo la autoridad directa del emperador.
En el departamento de Sonora, las atribuciones del prefecto fueron
mucho más allá de las señaladas por el Estatuto. En los hechos, Santiago
Campillo no sólo intervino en los ámbitos militar y fiscal, sino que extendió
su autoridad a los departamentos de Arizona y Álamos, en este último
se atribuyó la facultad de nombrar como prefecto al oficial Fortino Vizcaíno,
a quien dio instrucciones de hacer lo propio con José María Tranquilino
Almada. Al hacerlo, Campillo cometió una trasgresión más, pues dio órdenes
a un militar y de acuerdo con la legislación vigente no tenía facultades
para ello. Sin embargo, en esos momentos no había en Sonora un comandante
que se ocupara de los asuntos militares, por lo que la intervención del
prefecto en ese ámbito tiene un atenuante (véase cuadro 2).
Departamento Nombre
Sonora Santiago Campillo Landavazo
Manuel Vélez Escalante
Joaquín Astiazarán
Mariano Salazar
Manuel María Gándara
Álamos José María Tranquilino Almada
Arizona José Moreno Bustamante
Santiago Campillo Landavazo
Fuente:Trejo (1999).
Cuadro 2
Prefectos imperiales de La Sonora, 1865-1866
Las intervenciones de Santiago Campillo en los ámbitos fiscal y militar
fueron constantes. Prueba de ello son las quejas de los funcionarios encargados
de estas esferas. En julio de 1866, el administrador principal de rentas
del departamento de Sonora, envió al prefecto Campillo una nota para
quejarse de haber librado órdenes de pago sin notificárselo ni pedirle consentimiento;
el comandante militar del mismo departamento expresó más de
una vez sus quejas al comisario imperial, por las intervenciones de Campillo
en el ámbito de su mando.4 Existen varios ejemplos de la intrusión del prefecto
sonorense en el ámbito militar, la que destaca es su participación en la
derrota del pronunciamiento de Hermosillo a favor de la república en 1866,
en esta ocasión fue él y no el comandante militar quien encabezó las tropas
que derrotaron a los pronunciados.
Las intervenciones constantes de Campillo en ámbitos que no le correspondían
ocasionaron roces continuos con el comisario imperial; las reseñas
que envió a Maximiliano están repletas de quejas contra el prefecto sonorense.
El conflicto entre ambos llegó al grado de que el comisario solicitó al
emperador la remoción del prefecto, lo cual consiguió en marzo de 1866.
Removerlo no fue, sin embargo, la solución para terminar con las trasgresiones
de los prefectos sonorenses. Los sucesores de Santiago Campillo siguieron
interviniendo regularmente en el manejo de los asuntos militares y
financieros del departamento.
Otra de las instancias de gobierno era el Consejo Departamental; respecto
al de Sonora sólo hay datos escuetos, en realidad se trata de los nombres
de quienes lo conformaron: Francisco Gándara, Manuel Morales, Francisco N.
López y Agustín Jiménez. Ese dato, sin embargo, permite hacer algunas consideraciones;
si se tiene en cuenta que éste debía formarse con un funcionario
judicial, el administrador de rentas, un agricultor, un comerciante y un
minero o industrial, en Sonora estos lineamientos se cumplieron casi al pie
de la letra. Francisco Gándara era agricultor, propietario de la hacienda de
Santa Rita, una de las más importantes de Sonora;Manuel Morales era comerciante,
radicado en Ures, capital del departamento; Francisco López fue el
administrador de rentas, en tanto Agustín Jiménez era el juez de primera instancia,
titular del distrito de Ures.
Como puede apreciarse, al consejo sonorense sólo le faltaba el representante
de la minería o la industria, cuestión hasta cierto punto extraña puesto
que la minería, aunque disminuida por las incursiones apaches, seguía
siendo una actividad importante; en relación con la industria, resulta sorprendente
que no se incluyera a ningún socio de la fábrica de hilados Los
Ángeles. Lo que no se sabe, por falta de documentos, es cómo funcionó el
organismo ni cuál fue su relación con el prefecto. Debido a la tendencia de
dichos funcionarios sonorenses de actuar sin ceñirse a la legislación imperial,
es poco probable que el Consejo Departamental tuviera una participación
activa en el gobierno.
TREJO/ESTATUTO PROVISIONAL DEL IMPERIO MEXICANO 183
4 Nota de Francisco N. López a Santiago Campillo, 16 de julio de 1866, AGN, Legajos de gobernación,
legajo 1851, expediente 1. Reseñas que el comisario imperial Manuel Gamboa envía al emperador,
1866, AGN, Legajos de gobernación, legajo 1726.
184 REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIX / NO. 40. 2007
El artículo 32 del título IX sí fue plenamente respetado en La Sonora, se
refiere al lugar de residencia de los prefectos, quienes debían establecerse en
la capital del departamento a su mando, y así lo hicieron Santiago Campillo,
Mariano Salazar y Manuel Vélez Escalante, quienes se sucedieron en la prefectura
del departamento de Sonora y radicaron en su capital, Ures.También José
María Tranquilino Almada, prefecto de Álamos, fijó su residencia en dicha
ciudad, Manuel Moreno Bustamante, vivió en la villa de Altar, capital del
departamento de Arizona. La residencia de los prefectos en sus respectivas
capitales es un punto a resaltar, ya que excepto Moreno Bustamante y
Mariano Salazar, los otros vivían en lugares diferentes antes del imperio.
Campillo radicaba en Guaymas,Vélez Escalante en Hermosillo y Almada en La
Aduana.
El cambio de residencia no era un precepto que resultara extraño a los
prefectos, ya que todos ellos formaron parte, en uno u otro momento, del
gobierno estatal, para lo cual tuvieron que cambiar de domicilio varias veces.
Más que permanecer en la capital del departamento, los prefectos sonorenses
se caracterizaron por su movilidad. Campillo por ejemplo, viajó constantemente
entre Ures, Hermosillo y Guaymas.Vélez Escalante se movió con regularidad
entre Hermosillo y Ures; en tanto que Almada pasaba más tiempo en
campaña fuera de su capital, que rigiendo al departamento desde ella.
El gobierno municipal en el departamento
El gobierno municipal no se encuentra reglamentado en detalle en el título
IX del Estatuto, pero sí están especificadas las instancias que lo componen. El
funcionario municipal de mayor rango es el alcalde, al de la capital departamental
debía nombrarlo el monarca, a los de las otras poblaciones los nombraría
el prefecto. Las atribuciones de los alcaldes eran de orden ejecutivo:
presidir el ayuntamiento, hacer cumplir las órdenes y disposiciones superiores
que se les comunicaran, además debían ejercer otras facultades que se
detallarían en una ley posterior. Los ayuntamientos eran las únicas instancias
de gobierno cuyo nombramiento no estaba en manos del emperador, al igual
que bajo el gobierno republicano debían hacerse mediante elección popular
directa, la única diferencia que se encuentra, si se compara con el caso sonorense
durante la república, es que la renovación de los integrantes del ayuntamiento
debía hacerse anualmente por mitad. Al igual que se hizo con las
finanzas departamentales, el Estatuto reservó al emperador la facultad de
tomar la decisión final con respecto a las contribuciones que podía cobrar el
municipio, aunque en este caso la atribución se acotó al señalar que la deciTREJO/
ESTATUTO PROVISIONAL DEL IMPERIO MEXICANO 185
5 Instrucciones que el prefecto de Sonora envía al coronel Salvador Vázquez el 4 de julio de 1866,
Archivo General del Estado de Sonora (AGES), Prefecturas, tomo 392.
sión imperial debía basarse en un proyecto formado por los propios ayuntamientos.
De la misma manera que el comandante militar y el administrador principal
de rentas, el alcalde no estaba bajo la autoridad del prefecto, dependía
del emperador y sólo a él debía rendirle cuentas. Se nota aquí una cierta
incongruencia, que debió entorpecer la marcha del gobierno local, pues
colocar a los funcionarios municipales bajo la autoridad del soberano, que
se encontraba a cientos de kilómetros en un país mal comunicado, sin duda
habría ocasionado grandes trastornos para la buena marcha de los ayuntamientos,
sobre todo si se toma en cuenta que financieramente no eran autónomos.
En Sonora no se tienen noticias de que se presentaran problemas
relacionados con la dependencia directa de las autoridades municipales del
monarca; ello no quiere decir que se siguieran al pie de la letra las instrucciones
dictadas en el Estatuto.
Al igual que en otras áreas del gobierno departamental, los prefectos
interfirieron en lo relacionado con la elección de ayuntamientos, pues estaban
facultados para nombrar a todos los alcaldes del departamento, salvo al
de la capital, pero no para designar a los miembros del ayuntamiento, que
debían escogerse en elección popular directa; contrariando lo anterior, el
prefecto sonorense encargó a los oficiales imperiales en campaña, que nombrasen
en cada pueblo que ocuparan un ayuntamiento favorable al imperio.5
En este caso, la infracción no sólo era que el prefecto se atribuyera facultades
que no le correspondían, sino que las delegara en otras personas, en
este caso en un militar de grado intermedio, el coronel Salvador Vázquez,
que comandaba una de las secciones del Ejército imperial sonorense. De esta
manera, los ayuntamientos se nombraron a voluntad de los oficiales en campaña,
desdeñando lo marcado por la legislación imperial a este respecto. Es
de suponer que el comisario no se enteró que el prefecto sonorense actuaba
de esta forma, pues en sus numerosas quejas acerca de él, jamás mencionó
alguna relacionada con la elección de los ayuntamientos, y sin duda la
hubiera hecho de haber conocido la situación.
Conclusiones
La legislación promulgada por el emperador fue muy amplia, no sólo constó
del Estatuto Provisional del Imperio Mexicano, sino también de una serie
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de leyes y reglamentos agrupados en ocho tomos impresos por Andrade. En
este artículo se utilizó el Estatuto como base para analizar el establecimiento
de las prefecturas, y su aplicación al caso del gobierno imperial sonorense.
En el documento no se definen a detalle las funciones o atribuciones de
los prefectos imperiales, pero sí están suficientemente demarcadas para permitir
una comparación entre la teoría y la práctica, en este caso, cómo funcionaron
las prefecturas en Sonora. La conclusión evidente, después de hacer
la comparación, es que hubo una correspondencia aparente entre lo estipulado
en el Estatuto y lo hecho en Sonora, porque si se observa el nombre y
tipo de funcionarios que sustituyeron al gobierno republicano, se siguió al
pie de la letra lo establecido: se nombraron tres prefectos, tres comandantes
militares, hubo subprefectos para cada distrito, alcaldes municipales y ayuntamientos.
Cuando se estudia más a fondo, se encuentra que los prefectos se excedieron
mucho en las atribuciones otorgadas por las leyes imperiales; nombraron
ayuntamientos y delegaron esta facultad auto atribuida, intervinieron en
el ramo militar, en el manejo de las finanzas, y el prefecto del departamento
de Sonora actúo como un gobernador republicano, al extender su autoridad
a los otros dos. ¿Por qué actuaron así?, la causa más obvia pudo ser el conocimiento
sólo de fragmentos de la legislación imperial, y que su modelo
para actuar fuera la figura del gobernador republicano. Si sucedió así, las
intervenciones del prefecto en los ámbitos fiscal y militar están de sobra justificadas,
pues los gobernadores sonorenses estaban ampliamente facultados
por la Constitución estatal de 1848 para intervenir en ambos ramos.Además,
en situaciones de guerra, como la que se vivió en La Sonora los 18 meses de
gobierno imperial, todos los funcionarios solían actuar con independencia de
sus superiores, sólo les informaban de sus decisiones y las justificaban con el
estado de guerra que se vivía.A ningún funcionario imperial sonorense pudo
resultarle lógico y operativo tener que consultar al soberano en todo asunto,
menos si la guerra con los republicanos exigía acciones rápidas.
Lo único que obedecieron de manera puntual los prefectos fue residir en
la capital de su departamento. Ello se debió sin duda a factores pragmáticos,
como el hecho de que las capitales fueran los sitios mejor comunicados, asimismo
los lugares donde a su vez residían los habitantes más acaudalados,
lo que facilitaba la solicitud y recaudación de préstamos forzosos. De igual
manera, en estos sitios era más factible encontrar aprovisionamiento para las
tropas. La única excepción en este sentido la constituyó Guaymas, que no fue
capital de ningún departamento pero sí sede de la aduana marítima, donde
se recibían los recursos del gobierno imperial; ello explica, en parte, por
qué los prefectos del departamento de Sonora viajaban intermitentemente
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entre el puerto y Ures. No es de extrañar que el gobierno imperial sonorense
durara apenas 18 meses, poco tiempo para que las leyes nuevas lograran
arraigo entre los funcionarios que debían aplicarlas o siquiera que alcanzaran
a conocerlas.
Otro factor a considerar en el pragmatismo y autonomía de los funcionarios
sonorenses es el contexto fronterizo. Antes del intervalo imperial, la entidad
vivió una situación de guerra intermitente debido a los levantamientos
indígenas, las incursiones apaches, las invasiones filibusteras o los enfrentamientos
entre facciones rivales; ello aunado a su lejanía del centro y su ubicación
geográfica en el límite norte del país, propició y fomentó una actitud
de independencia respecto al gobierno central, que poco o nada ayudó a los
gobiernos estatales en su lucha por subsistir en ese entorno de encuentros y
desencuentros, que constituyó la frontera norte del país.
Destinados a ser los administradores de su respectivo departamento, los
prefectos sonorenses no acataron este precepto, fueron gobernantes casi autónomos,
que consultaron poco al emperador en los casos que debían hacerlo,
como solicitar la aprobación para los nombramientos que hacían, y estuvieron
en conflicto perenne con el comisario de la octava división territorial (de
la que formaban parte Álamos, Sonora y Arizona), debido a que este funcionario
intentó restringir sus funciones a lo señalado en la legislación.
Recibido en noviembre de 2006
Revisado en febrero de 2007
Archivos
Archivo del Gobierno del Estado de Sonora, Prefecturas, tomo 392.
Archivo General de la Nación, Legajos de gobernación, legajos 1726, expediente
1 y legajo 1851, expediente 1.
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