Modernización educativa

La llegada de la modernización educativa

Transformación, mejoramiento y modernización quedaron formalmente incorporadas al discurso gubernamental en la siguiente administración 1988-1994 del presidente Lic. Carlos Salinas de Gortari. Administración que tuvo como características un periodo de estabilización económica, 1988-1992, y un colapso económico–financiero que comenzó a anunciarse desde mediados de 1993 y que se manifestó con todas sus fuerzas en los últimos meses de 1994. El Lic. Salinas de Gortari retomó en su discurso de política económica y educativa, en particular, a la evaluación como instrumento básico para plantear cambios y transformaciones desde la educación básica hasta la educación superior. El documento guía de esas transformaciones y cambios en lo educativo fue el Programa para la Modernización Educativa 1989-1994 (PME), en el cual destaca el propósito de identificar los atrasos e ineficiencias del Sistema Educativo Mexicano (SEM).

Al referirse al Programa para la Modernización Educativa, Villaseñor García señala que para analizar la problemática de la educación superior tal y como se propone en este programa, hay que tener en cuenta cuatro aspectos generales:

1. El marco general de referencia en el que se ubica la educación superior y la interpretación del mismo. Es decir, el conjunto de cambios de nivel mundial y en todos los órdenes, la manera directa e inevitable de afectación; la necesidad de abordarlos desde una perspectiva que es predominantemente de mercado; y el papel de la educación como un factor para la inserción eficaz en ese marco de referencia.
2. Las exigencias operativas que ineludiblemente se imponen a la producción y a la educación nacionales: calidad, competitividad, productividad, eficiencia, racionalización y eficacia.
3. El carácter necesario (no posible) otorgado al marco de referencia y a las exigencias operativas.
4. La necesaria sustitución de los esquemas anteriores, aun cuando estén vigentes, por considerarse que ya son caducos y se han tornado en impedimentos para el progreso ante la radical novedad modernizadora" (Villaseñor García, 1994:54-55).

Al comentar el programa de modernización y situarse en el ámbito de la educación normalista, Didriksson (1989) afirmó que "el programa en general auspicia una mayor centralización y que el papel del maestro no es tomado en cuenta para el diseño de los cambios".

También en la educación superior la propuesta deja de lado a los profesores-investigadores universitarios. No considera el papel de éstos como generadores fundamentales de las transformaciones educativas, ni tampoco como agentes de intermediación entre los valores de la academia y el proyecto de modernización educativa.

La propuesta del Estado para la modernización educativa fue ineludible, las formas en que participaron las universidades públicas y la ausencia de criterios, en la propuesta estatal, que permitieran decidir en que momento la modernización había sido alcanzada o no, así como la falta de tanto una propuesta de tiempos y planeación de los recursos económicos me indujo a revisar el papel del Estado frente a la educación en general y a la modernización educativa en particular.

El Estado mexicano y la modernización

Analizar el papel del Estado y sus amplios y variados mecanismos de control y coordinación institucional es una tarea compleja y de gran interés dondequiera, más aún en el caso mexicano. En nuestro país el Estado no abandona el desarrollo de sus instituciones a su propia gestión y consolidación ideológica. Los márgenes están delimitados desde distintos flancos y con acciones diferentes, tanto económicas como políticas y legales (Popkewitz, 1996)7.

El Estado desempeña básicamente dos papeles en los sistemas educativos. Uno como coordinador central y el otro como la autoridad complementaria de otras instancias. Según Levy, los sistemas educativos pueden dividirse por lo tanto en Sistema de Coordinación Centralizada y Sistema de Coordinación Descentralizada8. El primer modelo tiene como característica una política gubernamental que se desarrolla a través de una amplia y poderosa participación del Estado en todos los niveles educativos. El segundo modelo tiene como característica la participación de varios actores en el diseño y operación de las políticas del Estado, lo que les da a éstas últimas un carácter de políticas públicas más que de gubernamentales.

El autor esquematiza diciendo:

Si A es el gobierno y B las universidades públicas, entonces A toma decisiones que afectan a B (fijando subsidios, nombrando algunos rectores, ocupando la universidad, etcétera). A también ejerce poder sobre B, restringiendo el campo del proceso político con ausencia de decisiones (la aceptación tácita de no organizar desafíos frontales fuera de la universidad contra el régimen)... (Levy, 1987: 159).

En el primer modelo, el Estado es el actor dominante y se ubica en el centro del sistema como agente principal de la gestión y también del control. Utiliza las armas del subsidio y el control de los diversos programas de financiamiento para mantener y perpetuar una posición del superior sobre las instituciones universitarias. Considero que México y su modelo de carácter centralizado que se expresa a través del manejo de los recursos económicos cae dentro de este caso.

En el segundo modelo, el Estado no tiene un papel protagónico, es un actor más que complementa su accionar con otras instancias. En este caso el Estado asume bajo su responsabilidad las tareas que las partes no pueden realizar; diseña, promueve y se responsabiliza de iniciativas que impulsen las relaciones con el mercado de ofertas y demandas, tratando de fomentar y desarrollar una visión pluralista del sistema.

Considerando las tesis que ha desarrollado Levy (1987) y los argumentos que las sustentan, en México no parece ser factible el establecimiento de un sistema intermedio que, partiendo de uno u otro polo, juegue con diferente oportunidad y jerarquía tanto con el Estado como con las leyes de la oferta y la demanda.

México es un caso típico del primer modelo y el Estado mexicano es responsable, no sólo de fijar el monto de las aportación federal para cada institución pública, sino también de proponer instrumentos de evaluación y seguimiento de las actividades sustantivas, así como controlar el uso, administración y destino de los recursos económicos que dispone la institución universitaria.

De lo anterior se deduce que hablar del Estado y hacerlo sinónimo de financiamiento, políticas de gestión y políticas de planeación, no sólo marca su importancia dentro del sistema educativo nacional, sino que también lo identifica como el articulador de una coexistencia ideológica entre el sistema de gobierno y la institución universitaria de carácter pública ⁹. Esta coexistencia aporta a la dependencia del subsidio federal un nuevo matiz, en el cual quedarán incluidos los estímulos a los productos del trabajo académico.

Si bien es cierto que se han llevado a cabo algunos esfuerzos por analizar la articulación para esta coexistencia (Muñoz Izquierdo, 1994)¹⁰, también lo es, que no se ha desarrollado una investigación global frente a los retos de un nuevo modelo liberal. Tampoco se ha estudiado qué tanto la inducción estatal de políticas de corto plazo ha permitido que la educación superior se "modernice", ¿cuáles serían los parámetros alcanzados y cuáles por alcanzar al cabo de cuando menos cinco años del programa para la modernización educativa?

Con base en todo lo anterior, y después de precisar como se entenderá en este trabajo a la modernización educativa, de analizar los antecedentes económicos, políticos y sociales de la modernización educativa, el papel del Estado como coordinador central de la educación y el impulso a la evaluación para reconocer y recompensar el trabajo académico continuaré con el análisis del Programa para la Modernización Educativa 1989-1994.

El Programa para la Modernización Educativa 1989-1994

Las transformaciones planteadas mediante el Programa para la Modernización Educativa reflejan una estructura discursiva gubernamental que revisa al sistema educativo nacional (y dentro de éste, la educación superior como componente innovador) con el fin de ejecutar acciones que promuevan y desarrollen la calidad y la excelencia ¹¹. Esto se ha visto reflejado en documentos de análisis citados en Reyes Vergara, 1997 (Coombs, 1991; Herrera y Campos, 1995; lbarra, 1993; OECD, 1994; Macías, 1994, 1995, 1996, 1997; Melgar, 1994; Moctezuma Barragán 1993; Rosario y Aguirre, 1991; SEP, 1990) los cuales estudian los problemas centrales de la educación superior desde una óptica económica, política, social y educativa.

La modernización educativa no comprendía únicamente "el aumento de la inversión" (PME,1990:6) como condición para "generar nuevas ideas de imaginar y crear alternativas pertinentes" ( PME,1989:6). Insistía además en que "sus efectos reordenadores han de ser un cambio cualitativo que se emprenda de inmediato" (PME,1989:20). La modernización educativa consideraba también que "es imprescindible que las instituciones de educación superior apoyen el desarrollo económico, cultural y social del país" y para tal efecto indicaba a las instituciones de educación superior que "deben de llevar a cabo las reformas institucionales que se requieranv (PME,1989 :132), para desarrollar la calidad y productividad en la docencia y vincular los productos de los académicos con los sectores sociales y productivos.

El marco de aplicación de las políticas dirigidas al conocimiento de la problemática de las instituciones de educación superior (con el fin de orientar el esfuerzo cualitativo para apoyar el desarrollo económico y cultural del país), demandaba una racionalidad en el uso de los recursos económicos. Esta racionalidad debió partir de la planificación institucional, el seguimiento de las acciones promovidas y la evaluación de sus resultados así como de las tendencias emergentes. En el Programa para la Modernización Educativa se indica acerca de la evaluación:

Es imprescindible que las instituciones de educación superior apoyen el desarrollo económico, cultural y social del país con servicios académicos de calidad para lo cual deben llevar a cabo las reformas institucionales que se requieran. En esta dirección conviene orientar los esfuerzos con criterios cualitativos, imaginar nuevas respuestas didácticas a las necesidades que plantean la constante renovación del saber, de los procesos productivos y de las relaciones sociales (...) Es igualmente oportuno reforzar la evaluación y el desarrollo institucional planificado, ya que es necesario elevar la racionalidad y mejorar la eficacia y eficiencia de las acciones de nuestras instituciones (PEF, 1989: 132-133).

Dentro del mismo marco conceptual:

La evaluación educativa investiga sobre los diversos componentes del Sistema Educativo Nacional: Educandos, educadores, planes y programas de estudio, establecimientos, organización y administración del sistema y resultados del proceso enseñanza-aprendizaje. Se propone orientar la toma de decisiones para mejorar la calidad de los servicios, propiciar la igualdad de oportunidades de educación a todos los mexicanos, fortalecer el proceso de descentralización y desconcentración del sector (...) (PEF, op cit., 179).

En 1990, a través del PME, se arriba al diseño de las políticas y acciones encargadas de fomentar la investigación científica, humanística y tecnológica por medio de la intervención en los siguientes campos: estructura del sistema de investigación, normatividad, infraestructura física y equipamiento, ingresos y gastos de investigación, apoyo administrativo, sistemas de información, personal, programas y proyectos y, resultados. Un aspecto importante de esta propuesta será la necesidad de relacionar permanentemente el SES con el sector empresarial.

Al señalar las acciones que permitirían dar un mayor impulso a la investigación científica, en el discurso de presentación del PME se enumera de manera expresa la racionalidad en el uso del equipo científico, el fomento al diseño de equipo para la operación de nuevas tecnologías y procedimientos, el apoyo a programas que tengan relación directa con el sector social y la promoción de los centros de documentación de carácter regional¹².

Quedaron así expuestos los objetivos del proyecto de modernización de la enseñanza superior, tales como mejorar la calidad, atender la demanda, vincular las instituciones con la sociedad y fortalecer el sistema de planeación. En términos particulares el programa propuesto señala la importancia de recrear los contenidos informativos; introducir cambios en los métodos de enseñanza/aprendizaje que lleven a aprender a ser y aprender a hacer; formar y actualizar a los maestros de todos los grados y niveles educativos; articular niveles a partir de criterios de congruencia y aprendizaje progresivo; abrirse a la ciencia y a la tecnología como instrumentos del desarrollo del país. Específicamente dice:

(…) La modernización educativa requiere el establecimiento de estructuras de promoción en el trabajo que hagan factible conciliar el sentido de servicio, propio de la vocación educativa, con mejores condiciones de vida; al mismo tiempo, hace indispensable contar con un sistema adecuado de formación de maestros, de actualización de sus conocimientos y de perfeccionamiento continuo de sus capacidades (…) (PEF, 1989:21)¹³.

Por otro lado, el programa reconoce que para el componente innovador se requiere: "(…) reordenarse, acrecentar su eficacia interna (…), asumir compromisos de productividad (…)" (PEF, 1989:28).

Las acciones que promoverá el programa quedaron diseñadas y metodológicamente ligadas al anuncio presidencial de la recompensa y/o estímulo económico en la docencia e investigación y a la promoción de la superación académica y aquellos trabajos que faciliten la eficiencia del componente innovador, o sea de las universidades.

Como consecuencia de las acciones planteadas por el PME, y con el motivo de la presentación del Programa Nacional de Ciencia y Modernización Tecnológica 1990-94, el entonces presidente mexicano (Lic. Carlos Salinas de Gortari) indicó de manera precisa que:

(...) "b. se instituyen las becas al desempeño académico para recompensar permanencia, calidad y dedicación de tiempo completo de los profesores de las instituciones de educación superior del país, con claros criterios de reconocimiento a la vocación magisterial y a la investigación" (...) (Moctezuma Barragán, 1993: 198).

En julio del mismo año 1990, la ANUIES señalaba en la IX Reunión Extraordinaria de la Asamblea General en Tampico que la evaluación del SES consistía en un análisis valorativo de los aspectos básicos de la problemática de la educación superior y el establecimiento de prioridades por resolver. Además, subrayó los retos que se deberían enfrentar al evaluar los programas y proyectos de las instituciones universitarias a través de pares académicos¹⁴.

Quedó así marcado el significado y el carácter de la evaluación desde el punto de vista gubernamental. Como sus principales fines destacaron recompensar y estimular el desempeño en docencia e investigación y medir la eficacia para alcanzar mayor calidad y excelencia en la organización y las funciones universitarias.

El reconocimiento de algunas deficiencias y necesidades del sistema educativo, la propuesta de una recuperación salarial con base en estímulos y/o recompensas económicas al desempeño y productividad en docencia e investigación (deshomologación salarial), así como la inyección de recursos al sistema, en la búsqueda de la permanencia de los profesores en sus instituciones, motivaron a un investigador educativo a declarar, en 1995, que el Programa para la Modernización Educativa había realizado:

(...) En primer lugar un diagnóstico crudo y realista del sistema educativo mexicano (SEM), de sus deficiencias y necesidades, apenas esbozado en el Programa para la Modernización Educativa: 1989-1994; en segundo lugar, una inyección de recursos al sistema a partir de 1990 que permite la recuperación paulatina de ingresos y salarios de maestros y administradores de la educación y que, tal vez, alcanzó en 1993 entre 5.2 y 5.3% del PIB; en tercer lugar, se progresa en la descentralización del sistema educativo mexicano (...) (Ornelas, 1995: 95).

El cambio cualitativo y sus efectos ordenadores que propuso la política gubernamental de 1989-1994, fueron considerados por la siguiente administración presidencial (1994-2000) como transformaciones e innovaciones que en gran parte ocurrieron de manera pragmática, es decir sin un verdadero soporte de planeación que contemplara, no sólo a la economía y a la política, sino también a la comunidad educativa, y en este caso particular, la universitaria.

El Poder Ejecutivo Federal (1994-2000) señaló dentro del Programa para el Desarrollo Educativo 1995-2000 que:

"Es necesario reconocer los efectos adversos que causa una mala aplicación de criterios, indicadores y procedimientos de evaluación del programa de estímulos académicos. En algunas instituciones, las fallas conceptuales y de operación han provocado prácticas contrarias al espíritu de superación que dio origen a esta política" (PEF,1996b: 139-140).

Para algunos analistas la falta de revisión de las consecuencias de las políticas instrumentadas por el gobierno federal y el pragmatismo con el que operó los programas de gobierno fue una de las principales características del sexenio gubernamental 1988-1994 (De Regil Vélez, 1995: 10). En términos educativos, este pragmatismo quedó expuesto ante la comunidad universitaria y el pueblo en general a través de dos hechos: su facilidad para promover cambios y transformaciones; y su reticencia profunda por analizar los efectos y consecuencias de sus estrategias políticas, económicas y sociales. Se hace necesario entonces, revisar los significados, alcances y efectos de ese pragmatismo en la instrumentación de las políticas educativas que apoyarán el desarrollo económico, cultural y social del país mediante la propuesta de recompensa y estímulo a los productos académicos.

Para ello, revisaré en el próximo capítulo la política de la modernización educativa, sus nexos con la economía neoliberal y los cambios en los valores de la cultura académica que entran en competencia, se ajustan a otra forma de compromiso con el producto y sus tiempos de producción y, simultáneamente, favorecen el conflicto entre las "nuevas" prácticas académicas que atienden al llamado de la productividad asociada con puntos y dineros, y las prácticas "anteriores" que sólo tenían la ruta de la promoción académica para ascender en la escala del prestigio profesional asociado con una cierta mejora salarial.